中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年12月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）明確，自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，到2020年力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。截至2019年4月，除西藏自治區(qū)外，全國(guó)各省（市、自治區(qū)）紛紛印發(fā)?。ㄊ?、自治區(qū)）級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案。

當(dāng)前，各地在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與實(shí)踐中面臨哪些問(wèn)題？如何進(jìn)一步推進(jìn)制度改革創(chuàng)新？筆者有以下思考和建議。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題

一是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆蓪傩源嬖诓煌J(rèn)識(shí)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法相對(duì)滯后，現(xiàn)行法主要對(duì)環(huán)境事故中的人身、財(cái)產(chǎn)損害提供救濟(jì)渠道，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)不足。理論和實(shí)務(wù)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律屬性及功能定位存在國(guó)益訴訟、公益訴訟、私益訴訟3種不同觀點(diǎn)，環(huán)境損害救濟(jì)與環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)認(rèn)識(shí)模糊，甚至將生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴混同于環(huán)境民事侵權(quán)損害賠償之訴。《改革方案》中明確省級(jí)、市地級(jí)政府為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，鼓勵(lì)法定機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。2015年試點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件不到30件，實(shí)踐中不同訴訟主體訴求的權(quán)利基礎(chǔ)不一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體順位、與公益訴訟如何銜接等諸多實(shí)體和程序性法律問(wèn)題尚待解決。

二是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系有待完善。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估是確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其損害程度、認(rèn)定因果關(guān)系和可歸責(zé)的責(zé)任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案及量化生態(tài)環(huán)境損失的技術(shù)依據(jù)，鑒定評(píng)估報(bào)告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。目前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”生態(tài)環(huán)境損害情況下如何確認(rèn)各因果關(guān)系鏈條等關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題尚待深入研究。

三是行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要行政執(zhí)法與環(huán)境司法兩者并重，建立起有效的銜接機(jī)制，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治合力。雖然各地在這方面做了不少有益探索，但仍存在著銜接渠道不暢、效率不高等問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境損害案件的查處上，法院與環(huán)保行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間溝通存在一定困難。一些行政執(zhí)法部門證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)、自身取證手段有限，例如對(duì)非法排污案件，如果只搜集排放廢酸數(shù)量方面的證據(jù)，而對(duì)排放廢酸的濃度、排放廢酸對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的損害方面的證據(jù)忽略，當(dāng)案件移送給法院時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境的各項(xiàng)指標(biāo)處于變動(dòng)狀態(tài)，就會(huì)錯(cuò)過(guò)最佳取證時(shí)間。同時(shí)，環(huán)境司法部門和行政執(zhí)法部門互動(dòng)性還不夠，銜接工作缺乏主動(dòng)性，互動(dòng)機(jī)制較為松散。此外，賠償權(quán)利人開展磋商和訴訟的工作機(jī)制有待明確，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律屬性、訴訟規(guī)則也有待在實(shí)踐中界定、總結(jié)。

四是生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)力度有待進(jìn)一步增強(qiáng)。近年來(lái)，隨著人民群眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，環(huán)保系統(tǒng)受理生態(tài)環(huán)境損害投訴數(shù)量逐年上升，但通過(guò)司法渠道解決生態(tài)環(huán)境損害的較少，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量占法院受理環(huán)境資源案件總量的比重很小。環(huán)境司法作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)不可或缺的重要手段，其作用尚未充分發(fā)揮。究其原因，主要包括司法程序啟動(dòng)難，生態(tài)環(huán)境訴訟取證困難、程序復(fù)雜。生態(tài)環(huán)境訴訟主體多元化（有民間公益組織、人民檢察院、省市政府、海洋局等）帶來(lái)的困擾，有的案件涉及利益主體多，原告的主體適格問(wèn)題比較突出。案件事實(shí)認(rèn)定難，污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為與生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果之間的因果關(guān)系判斷比較復(fù)雜，損害賠償?shù)姆秶y以認(rèn)定，鑒定費(fèi)用高，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的依賴性大，鑒定周期長(zhǎng)。案件判決執(zhí)行難，主要是尚未建立環(huán)保公益金制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟判決被告支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用交給誰(shuí)、由誰(shuí)使用、如何使用、如何監(jiān)管，沒有制度加以規(guī)范，影響了判決的效果。

五是生態(tài)環(huán)境審判的專業(yè)化程度有待進(jìn)一步提升。生態(tài)環(huán)境審判具有很強(qiáng)的專業(yè)性和科學(xué)性。一方面，生態(tài)環(huán)境案件通常涉及的法律關(guān)系眾多，一起生態(tài)環(huán)境案件可能包含民事、行政、刑事多種法律關(guān)系；另一方面，除了傳統(tǒng)的大氣、水污染外，噪聲、光、電磁輻射等不可量物引發(fā)污染的新型案件日益增多，生態(tài)環(huán)境審判需要專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程學(xué)、化學(xué)等知識(shí)，案件因果關(guān)系的證明、損害程度和損害范圍的判斷，都需要專業(yè)的環(huán)境科學(xué)知識(shí)來(lái)輔助進(jìn)行分析。這對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境資源審判體制機(jī)制提出挑戰(zhàn)，不僅需要審判機(jī)構(gòu)專業(yè)化，同時(shí)要求審判人員具備法律和相關(guān)自然科學(xué)知識(shí)。此外，由于生態(tài)環(huán)境案件審判數(shù)量少，審判經(jīng)驗(yàn)積累有限，對(duì)生態(tài)環(huán)境審判的內(nèi)在規(guī)律有待不斷總結(jié)。

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的若干建議

如何進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，筆者有以下建議。

樹立“生態(tài)環(huán)境損害賠償體系”大觀念。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建，尤其是立法，實(shí)踐先行而理論滯后。生態(tài)環(huán)境損害賠償立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)樹立“生態(tài)環(huán)境損害賠償體系”的整體觀念，推動(dòng)實(shí)踐的同時(shí)豐富理論研究，在立法層面界定生態(tài)環(huán)境損害賠償法律屬性、賠償權(quán)利人權(quán)利來(lái)源及權(quán)利順位等基本問(wèn)題。與傳統(tǒng)人身、財(cái)產(chǎn)損害相比，生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)注重公法的作用，強(qiáng)調(diào)損害賠償?shù)恼w性、全局性安排，注重生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆謸?dān)與移轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)。

加快建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系。目前當(dāng)務(wù)之急，是要分領(lǐng)域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系。針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害取證困難、對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的依賴性大、鑒定周期長(zhǎng)等問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估法律，從法律層面確定鑒定評(píng)估范圍、主體、責(zé)任分擔(dān)、管理機(jī)構(gòu)、資金來(lái)源、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)等。其次要完善鑒定評(píng)估工作管理，從主要依靠行政向綜合利用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段轉(zhuǎn)變。第三要制定明確的鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范，探索建立一套完整的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定體系，組建專家評(píng)估隊(duì)伍并爭(zhēng)取納入國(guó)家司法鑒定體系，通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定制度體系建設(shè)，互認(rèn)或統(tǒng)一鑒定評(píng)估結(jié)論。第四要確保可靠的資金保障，可以依據(jù)國(guó)情建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金，也可以和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度結(jié)合起來(lái)，將不同的做法或制度有機(jī)融合。第五要充分利用專家輔助人制度，當(dāng)事人申請(qǐng)通知有專門知識(shí)的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失等專門性問(wèn)題提出意見的，人民法院可以準(zhǔn)許。專家輔助人制度有法可依，目前需要把它激活，有必要對(duì)專家輔助人的資格審查、權(quán)利義務(wù)、鑒定評(píng)估意見的形成及人身保障作出具體規(guī)定。

細(xì)化賠償權(quán)利人開展磋商和訴訟工作的程序。要明確賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的銜接規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》提起環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系。建議根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請(qǐng)求、訴訟標(biāo)的等方面的特點(diǎn)，研究符合實(shí)際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規(guī)則。要細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權(quán)利人的管轄范圍和案件受理、損害調(diào)查、鑒定評(píng)估的委托、責(zé)任人的認(rèn)定、修復(fù)方案的制定、磋商的形式與內(nèi)容、磋商協(xié)議及其效力等內(nèi)容。

強(qiáng)化損害賠償過(guò)程中的信息公開和公眾參與。建議在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定與修復(fù)執(zhí)行等賠償過(guò)程中，強(qiáng)化公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。從賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人兩大主體方面，明確信息公開的內(nèi)容、對(duì)象、程序與方式，對(duì)其中涉及公共環(huán)境利益的重大事項(xiàng)采取強(qiáng)制信息公開。細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與機(jī)制中公眾范圍的選擇與確定標(biāo)準(zhǔn)，明確公眾介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅r(shí)間點(diǎn)，優(yōu)化咨詢會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等參與形式，強(qiáng)化公眾意見反饋處理。

規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。《改革方案》尚未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣?huì)化分擔(dān)方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，建議結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害主要類型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來(lái)源，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。堅(jiān)持環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)原則，積極推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復(fù)保證金制度；遵循受益者付費(fèi)原則，鼓勵(lì)構(gòu)建市場(chǎng)型環(huán)境修復(fù)基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度；提倡風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，探索設(shè)立高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金與強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。此外，在解決歷史遺留生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁Y金保障機(jī)制以及建立高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保制度方面進(jìn)行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的最終解決提供模式。

建立多重訴訟主體沖突的規(guī)范。從法律層面確認(rèn)多元訴訟主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序，推動(dòng)立法設(shè)立一個(gè)多元主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先規(guī)則。一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體涉及地方政府、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，環(huán)境法律關(guān)系中主客體關(guān)系結(jié)構(gòu)多重，基于生態(tài)環(huán)境損害行為侵害對(duì)象的不同，探索多元主體適于各類生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的最優(yōu)順位。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，政府既是賠償權(quán)利人又是監(jiān)管義務(wù)人，既是原告又是潛在被告，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，需準(zhǔn)確把握政府因民事主體和行政主體雙重身份而呈現(xiàn)的多元角色及其角色沖突。

推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害司法專業(yè)化。環(huán)境資源類案件跨越刑事、民事、行政三大訴訟門類，點(diǎn)多面廣，類型多元。按照審判專業(yè)化和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的要求，立足本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要和案件數(shù)量、類型特點(diǎn)等實(shí)際情況，探索建立專門機(jī)構(gòu)，明晰職責(zé)分工，打造既精通法律又熟悉環(huán)境知識(shí)的專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)。探索將環(huán)境資源民事、行政乃至刑事案件統(tǒng)一由一個(gè)審判機(jī)構(gòu)審理的“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。對(duì)于環(huán)境資源訴訟以及跨行政區(qū)劃的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等案件，探索實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。同時(shí)，對(duì)應(yīng)審判機(jī)關(guān)的專業(yè)化，也要推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)、律師行業(yè)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作專業(yè)化。

作者單位：中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）